Þínar fréttir, þín skoðun

Hvað hindrar gagnsæi?

Höfundur: Haukur Arnþórsson
Flokkur: stjórnsýsla   Efnisorð: gagnsæi, opinber störf, stjórnsýsla, traust

Þegar rætt er um að opinber starfsemi þurfi að vera gagnsæ (e. transparent) eða gagnsærri en nú er, þá er átt við að störf og starfsafurðir, mál og málsferli, eigi að birta með aðferðum upplýsingatækni. Það er í sjálfu sér hægt að opna stjórnsýslu með verulega aukinni útgáfu blaða og bæklinga og annars útgáfuefnis, það má líka hugsa sér að ríkissjónvarpið sé vettvangur aukins gagnsæis, en hagkvæmast er að nota upplýsingatæknina. Ef hún er notuð er stutt við formbreytingu opinberra gagna yfir á stafrænt form og meðal annars það að frumrit opinberra gagna verði rafrænt, sem auðveldar leit í þeim í framtíðinni.

Gagnsæi opinberra starfa er einkum talið bera með sér aukið traust almennings á stjórnmálum og stjórnsýslu og draga úr hættunni á spillingu. Við þær aðstæður sem ríkja hér á landi virðist gagnsæi ákveðið lausnarorð og maður spyr sig: Af hverju tekur ríkisvaldið ekki upp gagnsæi í vinnubrögðum?

Tvennt virðist þurfa til: ákveðna innri gerð í upplýsingatæknimálum og breytingu á starfshefðum opinberra starfsmanna.

Útgáfuform opinberra upplýsinga með upplýsingatækni

Upplýsingagjöf ríkisvalds á Vesturlöndum hefur á síðasta áratug tekið á sig fast form sem er tvenns konar: annars vegar upplýsingagjöf einstakra stofnana og sveitarfélaga eins og við þekkjum hér á landi og hins vegar samræmd upplýsingagjöf um nokkurs konar þjóðargátt. Á Íslandi heitir hún www.island.is.

Á bak við þjóðargáttir standa ríkisgagnagrunnar þar sem útgáfuefni einstakra stofnana og sveitarfélaga er samræmt bæði að formi og innihaldi og meðal annars gefin efnisorð (t.d. samræmd efnisorð ESB) og leitarorð. Það er allur gangur á því hvernig skipulag þessara ríkisgagnagrunna er, en yfirleitt eru þeir undir stjórn ráðuneyta og bundnir við málefni ráðuneytis, þ.e. málefnabundnir gagnagrunnar.

Mikilvægi þessa skipulags felst í því að samþættir gagnagrunnar veita aukið gagnsæi. Þar er hægt að skoða feril máls sem fer milli stjórnvalda, skyld málefni og þar geta einstaklingar séð málefni sem þá varða og eru hjá fleiri en einu stjórnvaldi. Þetta skipulag er helsta formið sem notað er í okkar heimshluta til að veita almenningi innsýn í opinber mál.

Hér á landi vantar þessa grunna að mestu leyti, segja má að notendur www.island.is grípi í tómt í ákveðnum skilningi. Þannig er aukið gagnsæi í opinberum störfum ekki mögulegt um sinn á Íslandi af tæknilegum orsökum, þótt eitthvað sé ef til vill hægt að auka gagnsæið á vefum einstakra stofnana og sveitarfélaga.

Mikið hefur verið rætt og ritað síðustu 10 árin um samþætta gagnagrunna og eru þeir nú óumdeildir. Á síðustu 5 árum hafa flest eða öll ríki Vesturlanda byggt upp svona gagnagrunna, nema Ísland. Sú staðreynd hefur smám saman orsakað það að Ísland er nú í einu af neðstu sætum Evrópuríkja á alþjóðlegum mælikvörðum Sameinuðu þjóðanna um þróunarstig rafrænnar stjórnsýslu.

Hér á landi snérist umræðan um gagnagrunna á heilbrigðissviði einmitt um þessa uppbyggingu opinberra gagna. Henni var ekki fyrr lokið hér með fullnaðarsigri þeirra lækna sem vildu ekki samræmda gagnagrunna, en heimurinn komst að andstæðri niðurstöðu á forsendum gagnsæis.

Íslenska ríkið þjófstartaði raunar í samræmingunni með því að hafa alla vefi ráðuneyta eins. Það er að jafnaði ekki gert í öðrum ríkjum. Jafnframt reyndi ríkið að samræma efnisorð og fleira fyrir vefi Stjórnarráðsins. Í rauninni voru það slæm mistök að binda vefi ráðuneyti við ákveðið útlit og ákveðið kerfi, því áhugasamir ráðherrar hafa af þeim sökum ekki skilið eftir sig þróaða og góða ráðuneytisvefi, eins og gerist í nágrannaríkjunum. Bara þetta eitt og út af fyrir sig veldur því að Ísland mælist neðarlega í alþjóðlegum mælingum á rafrænni stjórnsýslu, því vefir ráðuneytanna eru komnir til ára sinna.

Ástæðan fyrir þessari röð mistaka; að umræðan um gagnagrunna á heilbrigðissviði endaði í blindgötu, að vefir ráðuneytanna voru samræmdir og að ekki voru myndaðir málefnabundnir ríkisgagnagrunnar undir stjórn ráðuneytanna, var að nokkru leyti sú, að Ísland var á undan öðrum ríkjum við hagnýtingu tölvutækni í opinbera geiranum. Við höfðum því ekki leiðsögn annarra ríkja.

Þessi mistök hafa ekki verið leiðrétt. Það er mjög hættulegt, því þróun upplýsingatækninnar er hröð og munurinn í rafrænni þjónustu íslenska ríkisins og nágrannalandanna getur orðið mikill á fáeinum árum. Það þarf ekki að búa til nýtt SKÝRR eða Reiknistofu bankanna, slíkar stórar stofnanir með forstjórum og annarri yfirbyggingu þarf ekki til þessa verks. Það þarf ekki heldur stór útboð eða mikla einkavæðingu. Það þarf hins vegar að koma upp 20 manna stofnun sem verður málefnabundnir gagnagrunnar ríkisins, hún þjóni öllum ráðuneytunum og er fjöldi starfsmanna miðaður við að skrifstofa Alþingis hefur 2 menn við umsjón og uppbyggingu gagnagrunna sinna.

Samþættir og samræmdir málefnabundnir gagnagrunnar er sá tæknilegi strúktúr sem ríkið þarf að koma á ef það vill auka gagnsæi opinberra starfa. Hann er sameiginlegur öllum ríkjum heimsins og sú leið sem farin er til þess að auka hagkvæmni með upplýsingatækni. Einkum og sér í lagi styður þessi strúktúr þó við og styrkir lýðræðisleg gildi.

Breytingar á starfshefðum opinberra starfsmanna.

Það gæti einnig þurft viðhorfsbreytingu hjá opinberum starfsmönnum, nýja afstöðu til þess hvernig þeir vinna og skrá störf sín í upplýsingakerfi.

Þótt löggjafavaldið hafi fyrir hálfum öðrum áratug opnað alla starfsemi sína út á vefinn þá hefur framkvæmdavaldið farið sér hægt og ekki sýnt þess merki að það ætli að breyta starfshefðum sínum. Margar opinberar skrár hafa þannig verið einkavæddar og samið um aðgang valinna opinberra starfsmanna að þeim. Í sumum tilvikum er almenningi ætlað að kaupa aðgang að opinberum gögnum, en stundum eru skrárnar einfaldlega lokaðar.

Oft er sagt að opinberir starfsmenn framkvæmdavaldsins viti ekki í umboði hvers þeir vinna, þeir líti á málefnalega gagnrýni sem persónulega árás á sig og að þeir treysti sér ekki til þess að gagnsæi ríki um störf þeirra gagnvart almenningi. Þótt ekkert af þessu sé satt, þá ríkir ákveðin tortryggni í garð starfshefða opinberra starfsmanna hjá framkvæmdavaldinu hjá netverjum og öðrum sem vilja blanda sér í þjóðmál.

Ef það er rétt að ríkisstjórnin glími við embættismannakerfi sem er á einhvern hátt staðnað og vilji ekki opna starfsemi sína og jafnvel þannig að ákveðin valdatogstreita sé milli ríkisstjórnar og embættismanna, þá þarf hún að grípa til meðala sem eiga við.

Helsta dæmi íslenskrar stjórnsýslu um breytingu af þessu tagi í starfsmannamálum er hjá skrifstofu Alþingis fyrir um 20 árum. Þá var metnaðarfull forsætisnefnd yfir þinginu og hún gerði breytingar sem bæði voru tæknilegar (vefur Alþingis er árangur þeirra) og í málefnum starfsmanna. Störf ómenntaðs fólks (hagyrðingar og húsverðirnir voru einkenni Alþingis á þessum tíma) sem fór á eftirlaun, voru endurnýjuð með háskólamenntuðu fólki og skipulagsbreytingar voru gerðar sem kölluðu ungt og vel menntað fólk til ábyrgðar. Þessar breytingar á skrifstofu Alþingis unnu saman. Nýjar skipulagseiningar og nýtt og vel menntað starfsfólk tók því vel að skrá í gagnagrunna öll störf sín og gerði Alþingi mögulegt að starfa fyrir opnum tjöldum vefsins.

Ekki er ósennilegt að ríkisstjórnin þurfi að gera eitthvað svipað ef hún ætlar að auka gagnsæi opinberra starfa verulega. Það sem helst virðist blasa við fyrir þrjú næstu ár, sem eru niðurskurðarár og munu meðal annars einkennast af stöðnun í mannaráðningum, er að virkja 95 ára regluna þannig að eldra starfsfólk fari fyrr á eftirlaun en ætlað var og að heimila niðurfærslu millistjórnenda og stjórnenda í sérfræðingsstörf. Þessar tvær breytingar gætu þýtt að ríkisstjórnin gæti endurnýjað hluta af millistjórnendum og stjórnendum hjá ríkinu og ef til vill einhverja sérfræðinga.

Með fyrirætlunum af þessu tagi myndi ríkisstjórnin styrkja stöðu sína í yfirstandandi togstreitu við embættismannavaldið – og styrkja jafnframt þá miklu breytingu sem gagnsæi opinberra starfa er.

Lokaorð

Gagngæi opinberra starfa er ekki líklegt til þess að komast á eins og er á Íslandi. Helstu forsendur þess eru ekki til staðar, hvorki tæknilega eða í starfshefðum framkvæmdavaldsins.

Ef ríkisstjórnin ætlar sér að efla gagnsæi þá á hún nokkurt starf fyrir höndum. Hún getur mætt mótstöðu embættismannakerfisins, en ef hún sýnir styrk og viljafestu gæti henni tekist vel til – og fátt er skemmtilegra en að vinna við aðstæður breytingastjórnunar þegar þær takast vel og sú staðreynd gæti unnið með ríkisstjórninni. Þannig gæti hún fengið með sér framfarasinnaðasta hluta embættismannanna og einangrað þá sem vilja halda í eldri vinnubrögð.

Gagnsæi er ein af þeim erfiðu áskorunum sem ríkisstjórnin stendur frammi fyrir og verður gaman að sjá hvernig henni tekst til við hana.

Höfundur er stjórnsýslufræðingur og var yfirmaður upplýsinga- og tæknimála á skrifstofu Alþingis á árunum 1989-2004. Þessi skrif byggja á grein sem  birtist í Morgunblaðinu 24. sept. 2009. Áskrifendur að blaðinu geta lesið þá útgáfu greinarinnar hér.

Ummæli ()